财政部
为加强会计师事务所一体化管理，强化内部治理，提升审计质量，按照《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发[2021]30号，以下简称《意见》）要求，根据《中华人民共和国注册会计师法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第97号）等，我们研究起草了《会计师事务所一体化管理办法（征求意见稿）》（以下简称一体化管理办法）。现将有关情况说明如下：
一、起草背景
我国注册会计师行业恢复重建40年来，规模不断扩大，服务范围不断拓展，行业发展总体呈向好态势，在维护资本市场秩序和社会公众利益、提升会计信息质量和经济效率等方面发挥了重要作用。近年来，随着我国资本市场迅猛发展和行政管理体制改革不断深入，行业多年积累的一些深层次问题逐渐显现，审计质量更是成为社会关注焦点。会计师事务所内部管理水平如何，直接影响注册会计师审计质量。当前，少数会计师事务所过于注重规模扩张，疏于内部治理，存在一定“山头主义”、“分灶吃饭”现象，持续发展的根基不稳，大而不强，大而不优，为行业健康发展埋下了风险隐患。近年来发生的审计失败案例，多与会计师事务所内部治理出现问题、一体化管理薄弱、导致质量控制流于形式有关。为此，要切实加强会计师事务所一体化管理，完善内部治理，严格质量控制，防范执业风险。
（一）出台一体化管理办法是贯彻落实国办《意见》的重要举措。2021年8月，国务院办公厅发布了《意见》，明确要求“加强会计师事务所一体化管理，出台一体化管理办法”，并将一体化办法纳入“注册会计师行业基础性制度清单”，作为强化会计事务所内部治理、健全行业健康发展长效机制的重要制度安排。因此，有必要通过出台一体化管理办法，将党中央、国务院决策部署落实落细，为规范财务审计秩序、提升审计质量提供基础性制度保障。
（二）出台一体化管理办法是完善会计师事务所治理的内在要求。我国资本市场和注册会计师行业起步较晚，在做大做强的政策引导下，通过合并重组等方式，行业实现了快速发展壮大。但是，部分会计师事务所内部整合不够，一味追求规模扩张，实行“分灶吃饭”的管理模式，收入分配、合伙人晋升等更多地同业务承接挂钩，执业质量因素考虑不足，对独立性和执业质量造成负面影响，不仅制约会计师事务所做强做优，更无法保障事务所整体执业质量，为事务所健康发展埋下了隐患。因此，有必要通过出台一体化管理办法，引导会计师事务所强化内部治理，切实练好“内功”。
（三）出台一体化管理办法是填补一体化管理评价标准空白的客观需要。财政部高度重视会计师事务所一体化管理工作，《会计师事务所执业许可和监督管理办法》明确规定，会计师事务所应当在人事、财务、业务、技术标准、信息管理等方面对其设立的分所进行实质性的统一管理，设立分所时要求提交会计师事务所对该分所进行实质性统一管理的承诺书，会计师事务所每年要报备对分所实施实质性统一管理的情况等。然而，由于长期以来缺少对一体化管理水平的评价标准，会计师事务所既无法对一体化管理程度作出自我评价，财政部门等监管部门也无法对一体化管理情况实施检查评价，以致部分会计师事务所一体化管理“名不副实”，因分所风险、责任殃及整个事务所的事件也时有发生。因此，有必要通过出台一体化管理办法，建立可衡量、可比较的一体化管理评估指标体系，为一体化管理的评价和检查提供客观依据。
二、起草过程
一是课题研究。2020年11月，将一体化管理办法及一体化管理评估指标体系作为重要内容，纳入世界银行贷款“现代财政制度与国家治理”技援项目子项目“完善社会审计机构内部治理机制研究”研究范围，组织业内领先的咨询专家团队进行重点攻关，2021年8月，完成阶段性研究，形成一体化管理办法及评估指标体系讨论稿。
二是组织座谈。组织部分会计师事务所、地方财政厅局、注册会计师协会座谈，就会计师事务所一体化管理办法及评估指标体系进行专题讨论，充分听取了与会代表意见建议。
三是形成征求意见稿。在前期课题研究、调研座谈的基础上，按照国办《意见》对一体化管理办法进行了修改完善，形成了征求意见稿。
三、主要内容
一体化管理办法共5章24条。第一部分为总则，共5条。主要包括制定目的、一体化管理定义、主体责任、监管要求等内容。第二部分为一体化管理基本要求，共10条。分别从人员管理、财务管理、业务管理、技术标准和质量管理、信息化建设等一体化管理的五个方面提出基本要求。第三部分为一体化管理水平评价与检查，共4条。从会计师事务所组织自我评价和财政部门、行业协会实施检查评价两个方面提出明确要求。第四部分为一体化管理评价结果运用，共4条。从会计师事务所自查自纠、特定实体择优选聘、纳入综合排名质量评价指标、分所审批和配置监管资源等四个方面对一体化检查评价结果提出运用路径。第五部分为附则，共1条。主要包括适用范围，解释权限和施行日期等内容。
一体化管理评估指标体系作为一体化管理办法的附件列示，指标体系共包括五大类51项具体指标：人员管理类指标7项，包括人事任免，员工招聘、业绩考核、晋升、培训等；财务管理类指标8项，包括收费政策、预算管理、资金管理、费用与开支管理、会计核算、利润分配等；业务管理类指标15项，包括客户和业务的承接与续约决策，独立性与职业道德管理，客户及业务的风险评估与分类标准，业务项目的分配、承做和人员调配，项目资源投入与工作负荷管理，业务报告签发及印章管理等；技术标准与质量管理类指标10项，包括内部技术标准的制定，以及为了促进技术标准的一致、有效执行而实施的质量控制措施；信息化建设类指标11项，包括整体的信息系统规划、运行与维护，以及业务、办公、财务、人力资源等子系统的一体化管理。每项指标区分一体化实现程度进行分类描述并赋予相应得分。各项指标得分合计为一体化管理评估成绩。
四、主要考虑
一体化管理办法立足引导会计师事务所强化内部治理，提升审计质量，主要从以下方面进行了设计：
一是主体全覆盖，“体检”常态化。一体化管理办法将一体化实施主体从过去单一的总分所一体化扩展至会计师事务所对内设部门和业务团队的一体化管理，实现了一体化管理在注册会计师行业的主体全覆盖，同时实施每年一次的一体化管理自评报告制度，将一体化管理要求作为会计师事务所的全面“体检”常态化、长效化，持续引导会计师事务所坚持以质量为导向，持续提升一体化管理水平，从机制上防范执业风险。
二是指标可衡量，得分客观化。一体化管理办法的重大创新就是构建了可衡量、可比较的评估指标体系，实现了对一体化管理所有项目的全覆盖，并全面吸纳了质量管理准则有关质量管理要求，为会计师事务所提供了对标对表的评价标准，为行业治理和质量提升提供了基础性制度保障。
三是检查按程序，结果公开化。一体化管理办法建立了公开、透明、规范的一体化管理检查程序，将一体化管理情况作为监督检查的重点内容，通过严标准、强监管，持续增强注册会计师行业监管效能。将检查评价结果作为会计师事务所综合排名的重要依据，提出特定实体选聘会计师事务所时应将一体化评价结果作为重要考虑因素，通过逐步发挥一体化评价结果的“指挥棒”作用和优秀会计师事务所的示范作用，促进行业整体一体化管理水平提质升级。
五、征求意见的主要问题
1.您对于一体化管理基本要求有何意见？请说明理由及具体修改建议。
2.您对于一体化管理水平评价与检查的内容有何意见？请说明理由及具体修改建议。
3.您对于一体化管理评价结果运用的内容有何意见？请说明理由及具体修改建议。
4.您对于一体化管理评估指标体系的项目设置有何意见？请列明具体指标项目，说明理由及具体修改建议。
5.对一体化管理办法及评估指标体系的其他意见建议。